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[农村研究] 地方自治视野下村委会选举的法律规制——基层民主的规范与监督

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发表于 2016-12-27 13:24:12 | 显示全部楼层 |阅读模式

摘 要】 当前,我国村民委员会选举中存在不正当竞选、选举之后监督机制缺失等突出问题。应当在地方自治理论指导下,对我国村委会制度进行重新定位。村委会是特殊的地方自治组织,村委会选举的目的是有效实现村民自治,地方自治理论对村委会选举有着独特的民主要求。我国可以借鉴日本和韩国等国外的地方自治制度,特别是借鉴其对地方自治团体的选举制度安排、对地方自治团体的监督机制和地方自治团体中居民权利的法律救济。应当以地方自治理论规范村委会选举,借鉴国外地方自治团体的运行结构,完善村委会选举的程序规范,健全村委会选举的监督机制,并建立司法救济途径,构建我国的居民诉讼制度。

关键词】 村委会选举;地方自治;基层民主;居民诉讼

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在我国,村委会是村民自治的重要载体,是我国农村基层民主的自治机构,其重要性不言而喻。基层群众自治是我国发展社会主义民主的重要基石,是通往民主政治道路的起点。然而现实中,由于在村委会选举过程中出现了大量不正常现象,甚至出现违法违规问题,使得基层民主建设起步艰难,其中村委会选举的失范是问题的关键所在。村委会的选举是村民自治的重要环节,是村民自治的基本前提。但是,由于实际存在的种种因素,导致基层民主在起步阶段就可能被歪曲,无法真正体现基层群众意愿。本文以基层民主的规范与监督为出发点,借鉴国外地方自治的理论和实践,对我国村委会选举的法律规制进行初步的探讨。

一、当前我国村委会选举中问题突出:以河南省甲村为例

河南省某县甲村举行村委会换届选举,候选人有三位:某乙、某丙和某丁。某乙之前做过村委会主任,是成功的民营企业家,在外省有自己的实业;某丙是上届村委会主任,但是以前竞选时承诺的事情都未办成;而某丁亦是本村的成功人士。选举开始之前,某乙承诺一旦当选,立即着手办好三件实事:即装上路灯,铺上水泥路,全村水费全免;某丙借助家族势力,拉拢亲朋好友投其选票;而某丁则是私下向村民承诺,有投其选票的当即给50元报酬。选举结果揭晓,某乙以绝对多数票数当选村委会主任。在上任后,某乙亦一一兑现了自己的竞选承诺,较好地履行了自己的职责。这是课题组于2010年8月在河南省某县进行调研时采集的一个农村村委会选举的真实案例,具有一定的代表性,反映了当前我国村委会选举的一些突出问题。

1.村委会选举存在不正当竞选现象

作为村委会选举过程中不可或缺的一环,竞选无疑有其重要的意义。通过竞选,候选人公布自己的竞选纲领,宣传自己的竞选优势和承诺,从而使村民们能够更好地认识和了解候选人,进而为理性投票做铺垫。然而,由于种种原因,一些地方的村委会选举中却存在着拉票、贿选、买票、恐吓、施加压力影响换届等诸多不正当竞选的违法现象。

从村民选举委员会公布村委会正式候选人到正式投票选举前,为竞选阶段。采用海选模式提名的,候选人的竞选活动还可以更早,在村民直接提名候选人之前就可以开始活动、宣传自己,比如拟出期目标,发表治村演说等等。可见,竞选模式的引入,对于村民自治目标的实现无疑发挥着至关重要的作用[1]。然而,从现实情况来看,当前我国村委会选举中存在较普遍的不正当竞选现象,应当引起我们的注意。

对于不正当竞选的产生原因,我们认为有三个方面:第一,现实利益的诱惑。村委会是办理本村公共事务和公益事业,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产的法定代理人。据此,作为村社区的法定代理人,村委会拥有使用和支配村集体公共资源的权力。正是由于当选后有利可图,候选人才会不择手段地参与竞选,甚至不惜采取违法手段,影响村民的判断,以达到竞选成功的目的。第二,经济状况欠发达的催化。正是由于农村经济发展水平低、村民们收入有限,才出现了某些村民屈从于现实的物质利益而放弃了自己的民主权利的现象[2]。第三,民主法治意识淡薄的限制。村民自治意识的缺失,权利意识的淡薄,使得大多数村民们认识不到自己手中选票的重要性,因此,候选人才得以实施不正当行为,并进而获得村民们手中的选票。

关于不正当竞选的表现。笔者认为,分析现实中村委会选举的实际情况,不正当竞选主要表现在“竞”的过程中,例如:贿选(贿赂收买选民)、恐吓(恐吓选民)、买票(出钱收买选票)、拉票(如请客送礼)等等,通过以上手段所得到的选票都属于“不正当竞选”。以前述河南省甲村为例,在该村最近一次村委会选举过程中,候选人丙、丁两人的行为即为典型的不正当竞选行为。其中,候选人丙借助家族势力,拉拢亲朋好友投其选票,其行为本身即意图损害他人的选举自由,涉嫌强制选举;而候选人丁的行为亦是如此,其行为本身乃是贿选,即利用村民们趋利的心理来谋取自己的政治利益,实现其当选之政治目的。这两种竞选行为实质上均为违法行为。此外,他们还有自己的竞选班底,在投票现场进行“监票”:分头盯梢选民,监督投票,违规查看投票结果;甚至在选民将选票送入投票箱之前,悄悄查看选票上的名字,而后监督选票入箱。这种方式极大地干扰了选举的流程,使得选民无法充分表达自己的意愿,进而阻碍村民自治目标的实现[3]。以上这些违背了选举自由原则,即选举过程应当是自由的、不受强迫或操纵的过程,选民可以根据其利益或偏好自由选择任何候选人[4]。

2.村委会选举之后监督机制的缺失

第一,事先监督机制的失效。所谓事先监督,即在村委会选举过程中或者选举结果公布生效前对选举情况和结果进行的一种监视、督促及管理行为。我国《村民委员会组织法》所设计的事先监督制度主要来自村民选举委员会的监督,乡、民族乡及镇政府监督(以下简称乡镇政府监督),以及村民监督等。但是,事实上这些制度对村委会选举的规范和监督都起不到应有的作用,有时甚至起到了反作用。首先,《村民委员会组织法》没有明确授权村民选举委员会有选举监督权,而是规定:“对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举的行为,村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报,由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理。”这已经是事后的举报监督。其次,一些乡镇政府和县级政府恰恰是干涉村民自治、妨碍村民行使权利的主要侵害主体,由其负责调查和处理,有时不仅无法起到上级监督作用,反而给予某些基层官员干涉的机会。最后,监督程序不明。村民有举报权,但举报之后是否必然启动调查程序,如何进行调查和作出处理决定,程序机制都未明确。

第二,事后监督机制的不足。事后监督机制主要是指在村委会成员出现不称职、违法乱纪行为之后对其进行的罢免。修订后的2010年《村民委员会组织法》第十六条规定,本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名,可以提出罢免村民委员会成员的要求,但是罢免申请只能向村委会提出,且由村委会召集村民会议行使罢免权。如此,罢免召集权无疑又集中到村委会手中。罢免机制缺乏可行性和具体可操作性,以至于直接导致了“罢免难”局面的出现。此外,由于乡镇政府的不正常干预,有时还会出现乱罢免的现象。另一方面,由于镇政府与村委会之间存在着剪不断的利益链条,故而出于对既得利益的保护,上级政府不希望利益链条被破坏,势必层层阻挠村民对村委会干部行使罢免权;其次,上级政府希望可以对村委会有更深的控制,亦不希望村民行使太多的权利[5]。据此,事后监督机制变成了一纸空文,而村民们也只能通过反复上访、乃至于非法上访来达到对村委会成员罢免的目的,这就造成了大量的上访现象,影响了社会和谐。

二、地方自治下村委会制度的重新定位

发展和健全社会主义民主政治是我国改革的重要目标和方向。可以说,我国的民主起步于基层群众自治,包括城市社区自治和农村村民自治。托克维尔认为,美国的民主的民情扎根于历史上形成的新英格兰乡镇自治制度。他把乡镇自治的传统看成是人民主权和美国人在实践中确立的公民自由原则的根源[6]。乡镇自治是地方自治的基本单位,每位乡镇公民直接参与乡镇事务的管理,“自己的事情自己管”。托克维尔对乡镇自治评述道:“乡镇会议之于自由,犹如小学之于授课,乡镇会议将自由带给人民,教导人民安享自由和学会自由为他们服务。”地方自治下每一级政府(省、市、县、镇)官员都通过民主选举产生,当选官员只对选民负责,而非听命于上级[7]。由于中国的农村人口多,规模大,再加上自然村的不断整合,一般的行政村的人口早已达到甚至超过了托克维尔描述的当时美国新英格兰地区一个乡镇3000人的规模。有学者认为,地方政府的组织和地方事务的管理由地方人民和地方政府自己决定,不由中央政府规定,称为地方自治[8]。笔者认为,我国的村民自治符合农村地方自治的界定,与美国早期的乡镇自治是有可比性的,是一种有中国特色的地方自治形式。

1.村委会是特殊的地方自治组织

当前中国仍然是一个农业大国,农村人口占全国人口一半左右。妥善解决农民问题对我国经济发展、民主政治建设和法治化进程具有决定性的意义。而农民问题的核心是农民权利问题,即包括经济权利、社会权利及民主政治权利等在内的权利集合。只有切实保障农民权利,才能实现全面建设小康社会和建成社会主义新农村。因此,必须调动农民的自主积极性,这就需要通过有效途径发挥农村地方自治的作用。我们认为,中国的村民委员会是一种特殊的地方自治组织,与各国地方自治制度相比,既有共性,也有自身独特性。

第一,村委会是一种地方自治组织。

村民委员会,简称村委会,是农村按居民居住地区设立的基层群众性自治组织。何为自治?自治与他治相对应,是指个人或团体能够独立自主地管理自身事物。马克斯·韦伯认为:“自治意味着不像他治那样,由外人制订团体的章程,而是由团体的成员按其本质制订章程(而且不管它是如何进行的)。自主意味着,领导人和团体的行政班子依照团体自己的制度任命,而不像不自主的团体由外人任命的那样(不管任命是如何进行的)”[9]。而我国现行宪法第111条规定:“居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由选举产生”。我国《村民委员会组织法》第2条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。可见村委会作为一种自治形式,体现出了自治的内涵,也正因为如此,农民民主选举村委会成员及村干部的权利保障才显得尤为重要。

第二,村委会这一自治组织具有特殊性。

当前中国主要有三种地方自治形式,民族区域自治、特别行政区自治和基层群众自治,三种自治形式在不同程度上对于我国政治、经济、文化和社会生活中起着重要作用。区别于民族区域自治与特别行政区自治,基层群众自治具有其自身特点,而作为其中的一种主要表现形式和载体,村委会更具有其特殊性。

地方自治基层群众自治的本质差别在于权力与权利的来源不同。民族区域自治是指各少数民族在其聚居地实行有限自治,特别行政区自治则是特别行政区在其管辖范围内享有高度自治权,此两者都为在国家统一领导下,由中央授予一部分权力,组成一级国家机关履行国家职能的地方自治形式,是中央集权与地方分权的产物。而基层群众自治是群众通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督进行自我管理、自我教育、自我服务,其本质是该社区居民群众让渡一部分权利,组成自治机构,代表群众进行自我管理与服务。因此,村民自治既有地方自治的

特征,亦有人民团体自治的特点。基层群众自治在农村的主要表现形式即为村委会组织与管理。实践证明,实行村民自治,坚持村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,有利于充分调动农民群众生产积极性,有利于农村民主政治建设、有利于缓和社会矛盾和进行社会管理,从而促进农村各项事业的发展与和谐稳定。

2.村委会选举的目的是有效实现村民自治

村民自治是广大农民直接行使民主权利,依法办理自己的事情,实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基层群众自治制度。简而言之,是村民自己选举管理者,组成村委会。村委会的自治权来源于农村居民的选举行为,切实保障农民选举自由是有效实现村民自治的保障。如果没有村民的选举权利和自由,则村民自治便成了无源之水、无本之木,因此农民的选举权就显得特别重要。

依照地方自治的一般理论,我国的村民委员会选举的目的就是要有效实现村民自治。村委会由村民选出,受村民监督,对村民负责,村委会的一切决定和实践应当以村民的利益为出发点和落脚点。只有当村委会真正来源于民众,真正代表村民的利益,反映村民的呼声,成为为村民谋幸福的组织机构,才能实现村民的有效自治,从而真正发挥基层群众自治制度的作用。

而我国村民委员会选举中之所以会存在本文所述的种种问题,主要一个原因就是村委会不享有真正意义上的自治权,其选举过程往往存在诸多不规范现象,其权力来源的合法性存在问题。其中,村民选举权的行使经常流于形式,并非以尊重村民民主权利为根本出发点,更难以有效实现村民自治的核心目标。

3.地方自治理论对村委会选举的民主要求

地方自治源于西方,其理论依据为在中央集权下的地方分权理论,地方在统一的中央政府领导下,享有高度自治权,管理本地方的事务,服务本地方的人民。与联邦制不同之处在于,单一制地方自治之下的地方并无主权,其地方自治权来自于中央立法的授予,中央亦可根据情况进一步授权地方,或从地方收回授权。

将地方自治理论应用于村民自治中,同样也体现了村民自治既具有基层民主性质,又要接受中央政府和上级政府的合法监督。一方面村民自己选举村委会成员,而非由上级政府任命;另一方面要在一定的法律与公权力管理范围内的有序地进行民主选举。因此村委会选举需要在基层民主自治与中央统一领导之间寻找一个平衡点,以实现合法理性的村民自治。因此,笔者认为,针对当前村委会选举存在的一些问题,地方自治理论对村委会选举提出如下几点民主要求:第一,大力发展现代化生产力,提高农村生活水平,改变农村社会传统的社会结构和人际关系;第二,加强村民法制观念建设,提高民主权利意识和技能;第三,尊重村民民主选举的自由,减少公权力对民主选举的限制和干预,使村民自治从官方主导型自治转变为群众自发型自治;第四,加强对村委会选举的法律监督,从而减少杜绝不正当选举行为,真正实现村民的选举自由,使村委会真正成为全体村民利益的代言人。

三、日本与韩国地方自治制度的借鉴

1.日本与韩国地方自治团体的选举制度安排

同为东亚地区国家的日本和韩国,在立法中都有关于地方自治及自治团体的规定。这些成功的制度经验,以及东方儒家文化和东亚农业经济结构的相似性,使得它们的理论和实践对于正在探索和完善村民自治制度的我国具有重要的借鉴意义。

在日本,地方自治由“居民自治”与“团体自治”两大要素组成。其中“居民自治”是指居民实施自治之意,即:居民自己考虑地域之事,用自己的手实施自治,称之为“政治性自治”;“团体自治”是指由独立于国家的地域团体实施自治之意,即地方公共团体基于自主性、自立性的自我判断与责任,根据地域实情推行行政,称之为“法律性自治”。在日本现行地方自治制度下,都道府县和市町村的行政首长和议会议员均由居民直接选举产生。每个成年国民(20岁以上,在本地拥有固定住所并居住3个月以上;被判刑者、禁治产者等除外)都有参加选举的权利[10]。居民通过地方公共团体首长和议会等代表机关,间接参与地方公共团体行政的运营。通过居民投票制度、居民直接请求、居民监督请求、居民诉讼直接参与地方公共团体行政的运营。自二十世纪九十年代以来,日本又积极推进地方分权,制定了《地方分权推进法》、《地方分权推进计划》和《地方分权一览法》,并修改了《关于市、町、村合并特例的法律》和《地方自治法》,进一步推进地方自治的健全和发展[11]。

韩国以宪法和地方自治法为准绳,实行地方自治制度以及以团体自治和居民自治相结合的自治模式。根据地方自治法确立的地方自治团体三要素即区域、居民和自治权,韩国的地方自治按区域划分出不同级别的自治团体,并由该区域内的居民实施选举等自治权[12];而自治权则包括自治地方居民的自治权、自治团体的自治事务、自治团体首长职权、地方议会权能。韩国地方选举是和总统选举(“大选”)、国会议员选举相提并论的三大选举活动之一[13]。韩国地方自治法第13条规定自治地方的居民依法选举地方自治团体的行政长官和地方议会议员。地方自治法第31条规定,地方议会议员通过居民的普通、平等、直接、秘密选举而产生。地方议会和执行机关处于对等关系,相互制约与制衡[14]。

2.日本与韩国对地方自治团体的监督机制

(1) 通过确立地方自治法赋予居民监督制约的权利

通过地方自治法赋予自治地方的居民以广泛的、直接的、多渠道的参与自治的权利,能够以一个单一公民的身份介入自治地方的行政和立法事务,使自治地方的公民成为自治地方的主人,真正成为行使自治权的主体。其中,韩国的做法值得我们借鉴与思考。例如韩国依据地方自治法的民主主义原则和居民参与原则,使得自治地方的居民享有广泛的自治权利用以监督地方自治团体的执行机构和地方议会及其工作,例如选举方面的权利。主要包括:①居民投票权。地方自治法第13条之2第1款规定对于给予居民课以过度的负担或造成重大影响的地方自治团体的主要决定事项,地方自治团体之长可以实施居民投票。②条例的制定及改废请求权。地方自治法第13条之3规定居民可以向该地方自治团体之长请求条例的制定及改废。③监察请求权。地方自治法第13条之4规定地方自治团体的19岁以上的居民,认为对该地方自治团体及其长的权限所属的事务的处理违反法令或显著危害公共利益时,可以以该地方自治团体的条例所规定的19岁以上的居民联名向主管部长官提起监察请求。④居民诉讼权。韩国地方自治法于2005年1月首次规定了居民诉讼(第13条之5以及第13条之7),该居民诉讼制度是以美国的纳税人诉讼和日本的居民诉讼为模型而引入的。⑤居民传唤权。居民有传唤该地方自治团体之长及地方议会议员的权利。(韩国地方自治法第13条之8第1款)[15]。

(2)加强地方自治团体的信息公开

信息公开即地方自治团体通过各种方式公开其有利于公民实现其权利的信息资源。日本的信息公开首先是从地方开始的,这也是日本从欧美国家引进的制度。在地方自治体中,首先是山形县金山町1982年施行《公文书公开条例》以及1982年的《公文公开条例》[16]。日本的信息公开制度是由地方政府发展起来的,地方信息公开条例规定的主要程序有:公开请求的提出、公开请求申请书的内容、公文书的开示方法、公开的决定及通知、有关期限、案件的移送、手续费等等。其目的是为了扩大居民对地方政治的参与创造条件,即更好地实行居民自治。通过对选举信息的公开,公民对参加选举者、选举流程、选举是否公正透明有了较好的了解,有利于公民权利意识的提高。

3.日本地方自治团体中居民权利的法律救济

住民诉讼是公民维护其地方公共利益的最后手段,日本的住民诉讼制度是在1948年修改地方自治法时参考美国的“纳税人诉讼”建立起来的住民参政制度。在实践中,该制度不仅仅适用于地方公共团体的财务会计上,还被扩大到其他领域。因此,对于选举中出现的不正当现象,住民可以以此为武器对抗。住民诉讼制度与所谓的个人权利救济制度不同,即使本人的权利、利益没有受到侵害,也可以提出诉讼,适用于各地方公共团体,即非国家中央政府机关的作为地方自治体的都道府县和市町村以及东京都的23个区[17]。

在日本,与居民诉讼制度相配套的是居民监察请求制度。在选举中,居民认为地方公共团体选举事务负责人及参加选举者有违法或不当的行为,如财产方面的取得、管理、处分,合同的缔结和履行,财务会计行为如债务或其他义务的负担等不正当行为时,有权向地方公共团体的执行机构———监察委员会提出监察请求并附加证明材料,请求采取必要措施防止违法、不当行为的发生,恢复地方公共团体利益受损前的原状。对于居民提出的监察请求,当行政监察没有达到居民满意的结果时,住民可以请求住民诉讼的司法救济。此外,住民监察请求在费用方面是免费的,且可以一人单独行使请求权[18]。

韩国设立了类似的居民诉讼制度,其地方自治法于2005年规定了居民诉讼权。韩国的居民诉讼制度是以美国的纳税人诉讼和日本的居民诉讼为参考对象而引入的。这里不再赘述。

四、以地方自治理论规范与监督村委会选举

1.借鉴国外地方自治团体的运行结构

本文的主旨是讨论对村委会选举的法律规制。然而在当前的村民自治制度下,首先要明确选举所产生的村民自治组织是否符合基层民主的本意,这就需要对村委会制度本身的结构进行反思,在借鉴国外地方自治团体的运行结构基础上加以改进。

(1)国外地方自治团体的运行结构。日本和韩国的立法中,都有关于自治团体的规定。其中地方自治团体的运行结构主要包括议会和政府两方面。两者都是通过居民的普通、平等、直接、秘密选举而产生,都对居民负责,并且通过制度的设计,使两者在运行上得以制约和平衡。

(2)对团体自治运行结构的借鉴。现阶段我国村民自治的运行结构中,村委会、村民会议、村民代表会议并存。法律规定,村委会对后两者负责,而实际生活中,后两者的召集都需要前者的同意,所以出现了召集难的局面,权力之间的制约和平衡变得不可能。有鉴于此,笔者认为,参考国外自治团体运行结构,设立村民会议、村民代表会议和村委会。其中,村民会议是议事机关,代表会议是村民会议的常设机关,负责日常议事,村委会是执行机关。具体阐述如下:①产生途径。村委会和村民代表会议组成人员均通过选举途径由村民直接选出,并各自对村民负责。其中,村委会实行主任负责制。主任拥有召集村民会议和村民代表会议的权限,但必须明确规定,村民会议一年要召开一次,而村民代表会议则应该在一年中举行四次例会,此外,均属临时会议。而村民代表会议的权限则是赋予其整个团体的,其中,代表长是村民代表会议的唯一代表,与村委会主任有同样重要的地位,亦负责对村委会和村民代表会议的召集。②制度运行。村委会主任想做的事,需先提出方案,制定预算书,然后经村民会议讨论,通过后执行;同时,村民会议有权弹劾村委会主任,但不信任议决只有在三分之二以上代表出席,四分之三以上代表赞成的情况下,才可做出[19]。

2.完善村委会选举的程序规范

(1)规范候选人的竞选行为。第一,规范治村演说。通过制定相关法律规定,候选人必须发表治村演说,且明确记录在案,进而规范其竞选行为。第二,完善对不正当竞选行为的认定。笔者认为,为进一步遏制不正当竞选行为,必须通过法律上的明文规定,来界定何为不正当竞选行为,并对之规定相应的惩罚措施。如此,方能在竞选的过程中达到合法[20]。

(2)确立选举过程中的监督主体。目前在村委会选举中充当“监督”角色的是乡镇政府,由于两者间存在着千丝万缕的利益关系,故极容易导致乡镇政府借“监督”之名行“干涉”之举。故笔者认为,可以由县级人民代表大会在换届选举前成立村委会选举监督小组,同时吸纳各乡镇人大代表、媒体工作者、民政等部门工作人员作为观察员,由其专门负责监督村委会选举工作,进而有效防止不正当竞选的发生[21]。在这个过程中,既要发挥上级和外界的监督作用,又要避免过度干预和不当干涉。

(3) 完善对村委会成员的罢免程序。新修订的《村民委员会组织法》将“罢免”规定在第三章“村民委员会的选举”中,表明罢免是选举之后的一种责任追究机制,两者是相辅相成的。只有落实有效的罢免机制,才能充分规范和监督村委会的选举。该法规定,本村五分之一以上有选举权的村民联名或三分之一以上的村民代表联名就可以向村委会提出罢免要求,由村委会召集村民会议,进行审议。笔者认为,在此规定的基础上,应该将村民会议的召集权交给村民代表长,同时赋予村委会主任以召集权。如此,便可以解决召集权由村委会独揽,以及其借故拖延召集或不召集现象的出现,进而便于村民自治的展开。

3.健全村委会选举的监督机制

(1)来自上级政府的监督。法律规定,乡镇政府以及县政府等机关在必要时应该给予村委会充分的监督。笔者认为,上级政府的监督,既要保证选举过程的公平、公正,也要关注村委会在村民自治中的行为,对于村民举报和反映的村委会的违法、不当行为,要及时予以解决。此外,要进一步坚持乡镇人大主席团视察制度,坚持对全乡镇各村的村委会选举进行视察,并将视察结果公开,作为监村委会选举的一项重要内容。

(2)来自村民和村民代表会议的监督。修订后的《村民委员会组织法》规定,村民委员会实行村务公开制度,村民委员会应当及时公布相关事项,接受村民的监督。同时,亦规定村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构,负责村民民主理财,监督村务公开等制度的落实。笔者认为,应当通过健全村民代表会议的制度建设,将监督村委会选举的主要职能交由村民代表会议,并加强其监督权限,不仅可以将选举情况向村民公布,还可以及时选举中发生的违法、不当行为向上级政府报告。

4.建立司法救济途径:构建我国的居民诉讼制度

建立我国村民自治和村委会选举的司法救济机制是极为必要的。作为最后一道保障,当村民通过之前的合法途径仍认为其诉求未得到合理解决,其合法权益得不到有效维护时,司法途径显得十分必要,不可或缺。因此,应当引入外部的司法监督,为村民提供法律救济途径。笔者认为,可能通过借鉴日本住民诉讼制度,进而构建我国的居民(村民)诉讼制度。日本和韩国都建立了自己的居民诉讼(又称住民诉讼)制度。在日本,所谓住民诉讼,是指住民对地方自治体的财会上的违法行为(公共资金的支出,财产的取得、管理或处分,契约的缔结与履行等)或懈怠事实(对公共资金的课赋征收及对公共财产的管理等),提出要求改进与纠正的诉讼。住民诉讼采取监察请求前置主义,即能够提起诉讼的主体必须是提出过住民监察请求的人[22]。

综上所述,通过借鉴日本的住民诉讼制度,构建我国村民自治之下的居民诉讼制度,是一个可行的路径。修改后的我国《村民委员会组织法》亦规定,村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的,受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销,责任人依法承担法律责任。但是,其所规定的也只是撤销权的行使,并且将主体限定在受侵害的村民这一范围之内。笔者认为,关于我国村委会选举的法律规范,可以建立村民诉讼制度。即在法律中详细规定,如果村民认为村委会组成人员有违法或不当的公款支出,财产方面的取得、管理、处分,合同的缔结和履行,以及财务会计行为如债务或其他义务的负担等不正当行为时,有权向乡镇政府提出监察请求;当行政监察没有达到村民满意的结果时,或者乡镇政府未在法定期限内作出答复,村民可以向所在地基层人民法院提起诉讼。这里我们认为,村民诉讼必须经过村民监察请求这一程序,而非从一开始就提起村民诉讼。这样就形成了监察前置,诉讼在后,既保证了上级政府的监督权,又保障了村民的诉讼权利。

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注释:

[1]王禹:《我国村民自治研究》,北京大学出版社2004年7月版,第123页。

[2][5]王玉芬:《村民自治存在的问题及其完善举措》,〔长春〕《华章》2010年第4期。

[3]参见彭建军:《试论选举权实现的保障机制》,〔武汉〕《中南民族大学学报》2002年第5期。

[4]张千帆主编:《宪法学》,〔北京〕法律出版社2004年版,第273页。

[6]〔法〕托克维尔:《论美国的民主》(上卷),董果良译,〔北京〕商务印书馆1988年版,译者序第4页。

[7]袁传旭:《论社会自治》,〔长沙〕《书屋》2010年第1期。

[8]熊文钊:《大国地方———中国中央与地方关系宪政研究》,北京大学出版社2005年版,第11页。

[9]〔德〕马克斯·韦伯:《经济与社会》(上卷),林荣远译,〔北京〕商务印书馆1998年版,第78页。

[10]韩铁英:《居民自治的生理与病理———日本地方政府与居民的关系浅析》,〔北京〕《日本学刊》1999年第1期。

[11]参见任进:《日本地方自治制度的新发展》,〔北京〕《新视野》2004年第6期。

[12][13]刘全宝:《韩国的地方选举和政党参与》,〔北京〕《当代韩国》2010年第2期。

[14]金瑛:《韩国地方议会的组成、职权与运作》,〔北京〕《当代韩国》2004年夏季号。

[15]朴圣杰、刘训智:《韩国的地方自治与我国民族区域自治模式的比较》,〔长春〕《吉林广播电视大学学报》2009年第6期。

[16]刘静:《美日政府信息公开制度比较及其启示》,〔太原〕《科技情报开发与经济》2007年第13期。

[17]木佐茂男、洪英:《日本住民诉讼制度的现状及课题———对中国村民自治等基层群众性自治的启示》,〔济南〕《山东大学法律评论》2007年。

[18]日本大津地方法院1999年12月13日判决,《判例时报》第1035号第140页。转引自曾祥瑞:《日本地方自治法研究》,中国政法大学博士学位论文,2005年。

[19]参见焦必方:《以地方自治为特点的日本市町村政府的行为方式研究》,〔北京〕《中国农村经济》2001年第11期。

[20]参见滕修福:《村委会组织法修订:进一步调整和规范村民自治行为》,《中国选举与治理》2010年11月6日http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid =190750.2011年5月10日访问。

[21]参见彭建军:《试论选举权实现的保障机制》,〔武汉〕《中南民族大学学报》2002年第5期。

[22]参见木佐茂男、洪英:《日本住民诉讼制度的现状及课题———对中国村民自治等基层群众性自治的启示》,〔济南〕《山东大学法律评论》2007年。


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