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[农村研究] 中国基层民主运行逻辑与反思———以村民自治的发展走向为检测视角

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发表于 2016-12-20 15:32:27 | 显示全部楼层 |阅读模式

摘 要】村民自治是贯穿我国基层民主发展的基本逻辑。我国基层民主的发育经历了从个体参与到组织参与的民主彰显形式,通过组织参与促成民主权利的回归。同时,民主是选举和治理的综合体, 基层民主以村民自治为依托,对基层进行治理,通过社区建设达到村民民主能力的提升。目前,中央惠农政策为基层民主政治建设提供了新动力,以惠农政策为基础,发展农村经济,提升了基层民众的民主实践能力。村民自治的政治实践不但使我国基层民众零距离“操练” 了中国特色的社会主义民主形式,而且直接推动了我国民主建设向纵深发展。

关键词】基层民主;村民自治;政治参与;政治发展;民主生长


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作为中国土生土长的一种民主制度,村民自治被誉为世界上最大的“民主训练班”。我国农村村民自治制度植根于泥土,行走于村野,被称为具有中国特色的“草根民主”。村民自治以“自治”为基本形式,通过基层民众的政治参与来达到基层民众民主能力的提升。“自治的定义并不难,它是指我们自己治理自己”[1]。对于村民自治的涵义,学术界一直没有一个统一的界定。可以肯定的是,村民自治是“新的历史条件下农村治理的一种有效方式”[2]。如果从 20 世纪 80 年代第一批村委会建立算起,作为农村基层民主政治发展产物的中国村民自治制度,已经走过了 30 多年的历程。现阶段,在社会多元价值支撑下,基于基层民主提升的治理效应,确保农村社会稳定和发展,成为新一轮基层民主建设面临的主要任务。近年来学界针对基层民主发展走向展开了深入持久的讨论: 既然村民自治制度有助于维护农民的利益,为什么现实实践中村民自治发展缓慢? 基层民主生长过程中政府是如何通过政治参与达到政治发展? 基层民主生长的动力在哪里? 本文以华中师范大学中国农村研究院“百村十年观察”项目组对 23 个省 205 个村庄的调查为依托,运用村民自治这样的“草根”民主方式来揭示我国基层民主的运行逻辑。

一、村民自治的发育载体:村民个体行动到多元组织参与

1.村民自治个体参与的萌芽与限度

首先,无论国家如何应对,我们不能忽视这样一个事实,即农民的行动改变或缩小了国家可用的政策选项。正是以这样一种非叛乱的方式( 或非合法的政治压力) ,农民经典性地表现出其政治参与感[2]。20世纪70 年代末80 年代初,村民自治随着家庭联产承包责任制的推行和人民公社的解体而确立,村民自治模式的运行解决了人民公社制度解体后家庭农户经营的组织方向。可以说,村民自治的发轫,是农民群众的伟大历史创造[3]。但村民自治依托“家族网络”这一“本土资源”在基层的施行,总会受到传统社会外在环境的制约,而加强村内非正式资源动员的空间有限,农村局部地区出现了一定程度的失序和混乱状态。其次,在现代化过程中,政府一直扮演着非常重要的角色。长期以来,我国社会政治生活的授权方式就是自上而下的政治动员,但村民自治制度改变了这种授权方式,其试图通过基层的民主方式来改变我国基层民主发展的困境。目前,我国村民自治的开展有三个层级管理主体,分别是当地民政部门、乡镇政府和村级组织,其中民政部门处于领导位置,乡镇政府加以规范与引导,村级组织具体实施。但治理效果并不明显,各种社会矛盾依然突出。村民自治制度实践场域被视为一场游离于政府、乡镇干部、村干部和普通村民之间的四方博弈,四个行为主体均从各自利益出发来拟订策略[4]。村民自治组织的行政化外衣,挤压了村级民主的自主空间,弱化了村民自治的自主性。虽然村民自治制度主观上重构了农村基本的权力结构,目的是还权于农民,但是在现实操作中却远离文本,沦为空壳。

2.民主自治组织的多元化与重构

首先,培育村级公益性和互助性组织,完善公共组织自治功能,是党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》关于村级民主管理的重要意旨。因此,村民自治的茁壮成长,还“需要进一步分析村民自治的成长基础,即打破村民委员会这一农民自治组织的唯一性,而建立起多元化的农村自组织。如果将村民自治组织作为主要的、甚至唯一的组织资源,则不利于村民自治的成长。”[5]因此,构建以社会自治功能为依托的农村社会组织机制,是当前深化我国农村基层民主制度的战略性思考。其次,政府要对村民委员会进行行政放权,回归村民自治的独立性,且要进一步剖析村级民主的生长环境,着力于村级自治组织的多元回归。既然单一的村民自治组织形式不利于村民自治的发展,村级自治组织要向多元化发展[6]。在这一方针的指引下,目前我国各地农村多种形式的新型农民合作经济组织数量已超过 15 万个,以农民个体为交往载体的民主参与形式逐渐被打破。这些基层民主自治组织包括: 农村村民委员会( 村民自治) 、社区委员会、以及与农业生产组织相关的各类协会。据华中师范大学中国农村研究院“百村十年观察”项目组对全国 205 个村庄的调查结果显示,在 205 个样本村庄中,没有村级合作组织的为 93 个,占样本总数的 46%。其中有村级合作组织的为 112 个,合作组织中经济类、政治类、娱乐类组织分别为 58 个、42 个、12 个,分别占样本总数的 29% 、20% 、5% ( 如表一所示) 。调研数据透露出我国农村仍然以家庭经营为主,市场合作化经营的程度还比较低。经济类组织中涵盖经济作物种植、养殖、农机合作等方面,涉及农产品或农副产品生产到销售的整个环节。这类组织在农村经济发展中发挥着越来越大的作用。因此,要积极培育多元化的具有自主性的村级组织,以此促进村民民主的全面发展[7]。

二、村民自治的渗透:从程序选举到路径生成

1.程序化的民主运作程序

首先,民主隶属于政治形态,民主是指人民与政权之间的关系,也是一种政治关系。从另外一个角度来讲,民主是“为了实现一定的政治决定而布置的政治安排,在政治安排中,竞选人通过争取多数选票取得合法权力”[8]。选举“由种种程序、司法的和具体的行为构成的一个整体,其主要目的就是为了公共权力的合法移交提供法定程序”[9]。在我国,政治制度改革以社会主义民主政治为方向。改革开放以来,每一次中共全国代表大会都将民主作为社会主义政治建设的目标[10]。其次,村民选举培育了民主意识与民主技能,经过选举,“建立起一系列民主规则和程序,并通过运用民主规则和程序的民主实践形式,训练民众,使民众得以运用民主方式争取和维护自己的权益”[11]。因此,村民自治作为一种具有公认规则的程序形式,是基层民众直接行使管理公共事务和表达权利的基本制度。所以,村级民主选举中凸显的困境,只有在坚持村级选举的程序中才可以化解。因此,随着村民自治的深化与公民政治参与范围的不断扩大,要尽快建构一套规范化的民主选举制度[6]。寻找和培育新的民主制度生长点,释放来自民主化过程中折射出的压力。2.基层民主能力的提升路径

首先,法治和民主精神是现阶段中国民主政治建设的起点和突破口,民主能力的提升依赖于法律制度的完善。我国1982 年通过的《中华人民共和国宪法》就确立了村民委员会在我国的法律地位。在村民参与和中央支持双重压力推动下,村民自治制度逐渐完善。1998 年“村组法”在原来的 2l 条的基础上增加到 30 条。2010 年十一届全国人大常委会审议通过了修改后的“村组法”,完善了村民委员会成员的选举和罢免程序及村民民主议事制度和村级民主管理和监督制度,使村民自治在新的历史时期沿着更为民主、科学的方向发展。随着民主实践的推行,相关法律内容的广度和深度都在拓展,充实了民主选举制度的表达形式。村民委员会的选举也持续产生了扩展效应。其次,选举模式不断得到创新。根据“百村十年观察”调研的数据,目前全国有 20多个省市实行了“两票制”或者“两推一选”的试点,其中四川省和重庆市更是达到 95% 以上。在两票制的基础上,各地也不断创造出许多与其类似的选举方法,在干部任职上采取“一肩挑”,“两票制”。“百村十年观察”项目组抽样调查结果显示,在样本的 205 个村庄中,村民参加活动的方式基本都是以选举形式开展的。其中,在村庄活动中,村民派代表参加的有 162 个,占村庄的 79%。在村支部换届方式中,更是呈现出多种选举方式,如“两推一选”、“公推直选”、“海选”等选举模式( 如表二所示) 。这些选举模式得到学界的回应与认可,基层选举民主亦取得了诸多进步,带来一系列积极的治理效应。村民自治形式,成为农民奔向小康社会的“试金石”。在村庄治理模式上,全国村落局部地区开展了不同形式的民主治理形式。如温岭模式通过民主恳谈,使各方面利益博弈达到平衡。温岭模式在民主决策环节实现了更大范围的公共参与,使公共决策变得更加理性化。青县模式通过完善农村村级治理结构,以组织创新的方式落实村民的决策权和参与权。河南邓州“4 +2”工作法,有效化解了农村基层各类矛盾,进一步密切了党群干群关系。可以看出,各地对民主实现方式所做的大量有益的探索,由原则嬗变为规则,由尝试过渡为习惯的民主生活方式。村民自治正在一步步迈向成熟,其意义亦不止于村级民主的提升,更是基层民主治理模式的困境超越。

三、村民自治的提升:新农村的社区建设

1.民主建设的社区之路

首先,我国村落民主运行程序经历了从行政强制妥协→包产到户→行政组织专业合作社的参与历程。随着城乡二元结构的融合,村庄与外界联系的日益紧密,造成村庄日益“空心化”现象。农民对外交往的扩大,致使村庄精英大量外流,无论是村庄物质资源还是智力资源在农村都不断萎缩。通过公共权力主体提供物质利益来引导基层民众的集体行动显得力所不逮,加之可控的经济和社会资源较少,也更难以实施有效的公共服务。因此,社会整体结构变迁,基层民众社会心理处于失序态势。同时,由于村级民主的运行与外部行政环境的压力,在各种政府政策的“紧约束”下运行,使“三个自我”、“四个民主”的原则落空,更无法圆满解决我国村民自治实践中的一些现实问题。

其次,经济发展使各种社会集团之间有更多的资源用于再分配,缩小了经济不平等与贫富悬殊的程度,促进了不同社会集团之间的妥协和宽容。因此,村级民主能力的提升,使民众广泛参与村庄公共建设,树立了村民经济建设的主体地位,增强了其开展经济建设的信心。依托社区的组织与联合,深化了基层村庄的治理效果。因此,在村民自治深化过程中,面临一项新的任务,就是从乡村治理走向社区重建,通过社区重建,建构村民自治的发育基础,满足村民的社会化诉求。这一目标的变现,更需要培育相应的载体,挖掘村民自治有效运行的基层资源[12]。因此,我们要重新认识到社区互助合作的深远寓意,走向社区的发展之路。从现行社区政治实践的典型案例,可以管窥社区建设的治理成效。

2.民主指向基础上的社区建设

首先,目前在各地农村社区建设的试点示范中,村民自治制度初步完善。国家财政向社会资源整合的倾斜,找到了村民自治参与民主建设的有效依托。村民政治参与主体范围不断扩大,使农村社区建设的参与资源得到强化。通过社区的力量,吸引各种社会组织与经济发展组织参与经济建设,调动了社区之外的无形力量参与到社区建设。“百村十年观察”调查显示,在样本 205 个村庄中,没有设置社区服务中心的为 148 个,占样本总数的 72. 3%,村庄拥有 2 -3 个服务中心的村庄为 4 个,拥有一个社区中心的为 49 个,分别占样本总数的 1. 9% 和 23. 9%( 如表三所示) 。从数据可以看出,农村社区中心组织程度普遍偏低,农民互助组织还处于初始发育阶段,农村社区的各种服务的组织为数不多,而且组织规模小。这一方面与组织发展的时间较短有关,另一方面也受限于组织发展的环境,农民互助组织缺乏发育为正规组织的体制环境。但农村社区建设的多元参与,保障了基层社会的利益不受到侵害,实现了村民之间的有效沟通。

其次,公共服务的下沉和公共财政的渗透使社区建设有了更为广泛的发展载体。社区志愿者行动就是社区服务的重要内容。要坚持农村社区服务内容的时效性、不断创新社区服务模式,农村居民还要通过建立志愿者组织和民间组织,畅通参与渠道,提高参与水平。因此,要努力探索出一整套适应社会多层次保障体制的社区志愿服务工作体系,奠定村民自治深化的基础。同时,要优化基层村民自治的管理制度,整合村庄内部服务资源,挖掘基层民众自身的服务潜力与自主建设的灵活性。加强基层村民与民间组织和流动人群的身份融合,通过社区管理制度的“硬约束”来强化村民内部的信任合作机制,增强社会共同体的公共精神[12]。

四、村民自治发育的引擎:新时期中央惠农政策

1.村级民主建设的动力不足

马克思主义基本原理告诉我们,社会发展来源于生产力与生产关系的矛盾,社会生产方式最终决定社会政治与文化制度的构建。因此,从现实的政治实践可以看出,落后的生产力发展水平与分散的农村经济发展模式,只能是与小农自足自己的经济水平相适应。进入新世纪的今天,农民已经不是传统意义的“小农”,而是日渐卷入到了一个更开放、流动、分工的“社会化小农”体系中。我国目前农业产业化与小农生产已经不适应,所以在制度发展不成熟时期需要政府的扶持。要分析农村民主建设提升的内在制度,剖析基层政府民主建设过程中存在的困境,因此,对于村民自治的管理不要“一刀切”,在村民自治制度发展比较成熟的地区可适当放松行政介入,让村民自治制度进行自我创新; 在村民自治制度发展畸形或发展水平低的地区,可以通过行政介入,引导村民自治规范发展,降低制度成本。在民主制度下,广泛的政治参与打通了利益表达渠道,实现政府在新农村建设中由“输血”为主到“造血”为主的转变。

2.惠农政策为村民自治发育提供了力量源泉

中央政府鉴于农村基层建设的动力不足,以及遭遇到的发展“瓶颈”,采取了多种措施来促进城镇化及城市化的进程。同时,城乡人口结构流动过程中,各种基层矛盾日益凸显。因此,提升村庄民主建设动力,保持农村地区经济的稳定被中央政府所重视。中央政府于 2004 年 3 月,宣布取消烟叶外的农业特产税,并从 2006 年 1 月 1 日起废止《农业税条例》,这意味着中国 9 亿农民从 2006 年的第一天开始,就依法彻底告别了延续 2600 年的“皇粮国税”。紧接着“家电下乡”、“农机下乡”、“汽车下乡”、“建材下乡”“农业补贴”、新型农村社会养老保险( 简称“新农保”) 等一系列惠农政策逐渐嵌入基层民众的生活。根据调查的结果显示,绝大部分的基层民众对中央惠农政策持肯定态度。“百村十年观察”项目组对 205 个村庄 3075 户样本的调查结果显示,当前对惠农政策持积极赞成态度的为 2245 户,占样本总数的 73%,认为惠农政策存在问题,有待改进的为 707 户,占样本总数的 23%,不赞成的有 123 户,占 4%。当问及“当前您最需要的惠农政策类型”时,有 1660 个农户最需要的惠农政策为“致富技术”,占样本总数的 54%,其次为就业信息和具体的物质需求,分别为 1015 户和 400 户,分别占样本总数的 33% 和 13% ( 如表四所示) 。因此,要根据基层民众的意愿,及时调节我国的惠农政策,使国家惠农政策与农民的现实诉求相契合。

惠农政策的实施是我国经济发展、国家财政能力不断提升的结果,更是党中央高度关注民生的体现,中央政府的惠农政策已经成为村庄内部及村民自身民主发育的新动力。

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参考文献:

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[10]徐勇.民主: 一种利益均衡的机制[J].河北学刊,2008,( 3) .

[11]徐勇.中国的民主之路:从实体到现实[J].开放时代,2000,(11) .

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